Se analizziamo la grave emergenza sanitaria che ci ha interessati nell’ultimo anno e mezzo, una volta superata la paralisi emozionale dettata dalle paure che ci hanno attanagliato, ci siamo resi tutti conto della delicatezza dell’argomento sotto il profilo dell’equilibrio tra l’imposizione di regole limitative delle libertà (di spostamento, di lavoro, di impresa, di domicilio, di coltivazione degli affetti e degli interessi, di manifestazione e di espressione delle opinioni in forma organizzata, di riunione, di istruzione) e addirittura di sanzioni anche penali per la violazione delle suddette limitazioni, e la tutela costituzionale dei diritti dei cittadini privati delle suddette libertà.
Senza giungere ai limiti dell’Ungheria, dove il Presidente Orbán ha ricevuto dal Parlamento poteri eccezionali, poco delimitati nel tempo, che gli hanno consentito di agire con decreti e di decidere autonomamente dell’operatività dello stesso Parlamento Ungherese, o alla velocità e insindacabilità delle decisioni del Governo Cinese, si è visto come in Italia, invero dopo un periodo iniziale di inerzia anche da parte dei costituzionalisti nostrani, qualcuno si è finalmente posto delle scottanti domande relative alla copertura costituzionale dell’agire governativo.
Per cercare di essere chiari, occorre dire che la nostra Costituzione prevede una “riserva di legge assoluta” per la limitazione dei principi di libertà costituzionale di cui sopra.
Ciò significa che alcuni limiti alle nostre libertà di cittadini possono essere limitati o addirittura sospesi, ma solo e sempre tramite l’utilizzo di alcuni tipi di fonti normative o decisioni (le cd “fonti normative primarie”), la cui caratteristica fondamentale potrebbe essere riconducibile ai seguenti principi:
- nessuna discrezionalità da parte di singoli soggetti;
- controllo e consenso del Parlamento in tempi brevi successivi alla loro emanazione;
- verifica e possibilità di intervento da parte del Presidente della Repubblica e della Corte Costituzionale in ordine alla loro legittimità.
D’altro canto, in termini invece di efficacia, dettata da un momento pandemico ritenuto particolarmente virulento, pericoloso e veloce nelle mutazioni, le caratteristiche che avrebbe dovuto avere lo strumento legislativo erano:
- velocità di intervento;
- revocabilità snella;
- adattamento al mutamento delle situazioni di tempo, luogo e modo.
Solo così si sarebbe potuta affrontare l’emergenza conciliando le esigenze di tutela sanitaria con quelle dei diritti costituzionali.
Orbene, tale strumento esiste nel nostro ordinamento e NON è il DPCM (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri), una fonte dalla natura ambigua, mai utilizzata in precedenza, neppure disciplinata dalla art. 17, commi 3 e 4 della legge n. 400/1988 (che disciplina il limitatissimo potere dei Decreti Ministeriali – ovvero emessi dai singoli Ministri), riconducibile dunque ai regolamenti governativi, secondo altri aventi il carattere di mere ordinanze, e quindi privi addirittura di natura regolamentare.
Trattandosi di atti emessi dal solo Presidente del Consiglio (su proposta del Ministro della salute e sentiti, secondo i casi, altri Ministri e Presidenti di Regione, senza alcun intervento né del Presidente della Repubblica, che non li emana, né del Parlamento) non presentano nessuna delle caratteristiche di tutela costituzionale sopra elencate.
Il veicolo corretto, come già accennato sopra, è già presente nel nostro ordinamento ed è il DECRETO-LEGGE, fonte normativa primaria il quale presenta le seguenti caratteristiche:
- ha natura provvisoria;
- il governo lo può adottare, sotto la propria responsabilità, in casi straordinari di necessità e di urgenza (come quello che abbiamo vissuto e che stiamo ancora vivendo);
- viene formalmente emanato – e quindi sottoposto a verifica – non dal Presidente del Consiglio, bensì dal Presidente della Repubblica;
- deve essere presentato immediatamente alle Camere per la sua conversione, entro sessanta giorni, perdendo efficacia fin dall’inizio se il Parlamento (con una seconda fase di controllo) non lo converte in legge.
- Inoltre, sia il decreto legge che la legge di conversione (quella che deve emettere il parlamento) sono sottoposti al sindacato della Corte costituzionale.
La discutibile scelta, a mio avviso dettata da mera iniziale superficialità, di agire con una serie di DPCM, non solo ha rappresentato un pericolosissimo ed inquietante precedente, ma ha ignorato ed ignora i rispettivi ruoli del Parlamento – al quale il provvedimento non viene sottoposto – del Presidente della Repubblica, che non emette il provvedimento e non ha il potere di bloccarlo, della Corte Costituzionale, esautorata dal sindacato di costituzionalità di una “cosa” che non è una legge, non è un regolamento, non è un’ordinanza o forse è un mix di queste due ultime figure.
Il tardivo e non esaustivo tentativo di dare copertura (non diciamo costituzionale ma almeno legislativa) a queste presunte fonti del diritto con il decreto legge n. 6 del 2020 ha fatto “la toppa peggiore del buco”, tanto è vero che ha previsto e certificato a posteriori l’adozione dei DPCM per stabilire misure fortemente limitative di diritti protetti dalla Costituzione, elencando vieppiù l’adottabilità di altre misure, non specificate dal decreto stesso, ed allargando tali poteri addirittura ad altre autorità (oltre al Presidente del Consiglio anche, in caso di urgenza, il Ministro della salute, le Regioni, i Sindaci) “autorizzate ad adottare ogni misura di contenimento e di gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica (art. 1, comma 1)”.
Insomma, chiunque avesse ed abbia un potere di qualsiasi tipo, viene autorizzato dal decreto legge ad emettere provvedimenti limitativi dei diritti costituzionali, con gli effetti catastrofici per il tessuto sociale che si sono visti: scuole chiuse per decisione di sindaci o governatori regionali, regioni aperte o chiuse a seconda di come i governatori decidevano in totale autonomia, attività commerciali funzionanti in alcune zone ed in altre no, senza che il governo centrale potesse in alcun modo dare una visione omogenea a livello nazionale quantomeno dei servizi di base (si pensi all’istruzione)!
Il successivo decreto legge n. 19, ha poi “trasferito in fonte di rango primario, tipizzandole, le misure di contenimento da adottare per contrastare i rischi derivanti dalla diffusione del virus” e ha introdotto “una più puntuale regolamentazione dell’iter procedimentale di adozione dei DPCM, prevedendo, tra l’altro, l’immediata trasmissione dei provvedimenti emanati ai Presidenti delle Camere” nonchè il vincolo, per lo stesso Presidente del Consiglio o per un Ministro da lui delegato, di riferire ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate.
Un atto, dunque, che secondo chi lo ha pensato, avrebbe permesso di “sanare” l’illegittima (e che fosse illegittima lo certifica il fatto che si è cercato a posteriori di legittimarla) catena di DPCM adottati fino al momento della sua entrata in vigore, elevando il loro contenuto a norme di rango primario. Ma anche ad ammettere che tale sanatoria sia possibile (e non lo è), resta il fatto che l’art. 2 conferma l’utilizzazione di tali strumenti anche per il futuro, prevedendo soltanto una blanda informazione al Parlamento.
Una procedura ad hoc che non sembra affatto in grado di soddisfare i princìpi costituzionali, lasciando nelle mani del governo e di altri soggetti istituzionali, anche in contrasto tra loro, la possibilità di dar vita a provvedimenti limitativi dei diritti fondamentali, con il solo vincolo – meramente soggettivo – della “adeguatezza e proporzionalità” delle misure al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso (art 1, comma 2).
Dunque una copertura a sua volta di dubbia legittimità, pensata forse con lo scopo di coinvolgere più soggetti possibili, in modo da rendere impossibile un riconoscimento di responsabilità politica per gli atti, emessi in totale autonomia da soggetti di diverso rango, spesso in contraddizione con altri, allorché si rivelassero (come spesso è accaduto) inefficaci o dannosi.
Uno “scaricabarile”, una cortina fumogena, preventiva ed istituzionalizzata. Con l’aggravante non indifferente, per ritornare al valore legislativo dei DPCM, nell’ottica del precedente storico, del conferimento di un potere normativo “in bianco” ad una fonte governativa sub-primaria in materie coperte da riserva assoluta di legge, totalmente al di fuori dello schema costituzionale, che in futuro potrebbe essere utilizzato per fini ancora più preoccupanti di quello appena richiamato.